论我国反校园欺凌的实践困惑与立法构想
李祥 艾浩韦卫
摘 要：法律制度因其权威性、稳定性和可预见性，在治理校园欺凌中能发挥重要价值。新时期校园欺凌行为呈现出一些新的表现特点，这是社会结构变迁及规则缺失、学校治理无力及无奈、家庭结构变迁及失能、学生个体差异性特征共同导致的结果。校园欺凌依法治理的实践主要表现为反校园欺凌的制度设计、司法应对、学校角色、社会参与几个方面，但存在对校园欺凌后果严重性认识不足，治理校园欺凌的责任主体不明确，治理校园欺凌的方法缺乏有效性等问题。校园欺凌有效治理需要推进专项立法，明确反校园欺凌立法目的与原则、理清立法主要内容以及明晰参与主体责权利边界。
关键词：校园欺凌；教育法治；学校安全
中图分类号：g40-011.8 文献标识码：a
长期以来，校园欺凌现象屡有发生，难以得到有效遏制，严重影响到学校正常的办学秩序和学生个体的身心健康，近年来由于互联网传播对校园欺凌问题产生的新闻聚集效应，社会各界对校园欺凌治理问题关注持续热涨。2016年4月28日，国务院教育督导委员会办公室专门印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》），要求各地各中小学校针对发生在学生之间的校园欺凌进行专项治理，2016年11月，教育部、中央综治办等九部门更是罕见地联合下发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》（以下简称《意见》），这是政府对校园欺凌治理的最直接回应，受到社会各界的广泛好评，但许多人也对《通知》《意见》能否在校园欺凌治理中发挥积极作用持怀疑态度。不同于其他校园暴力事件，校园欺凌行为由于发生在学生间，更缺乏明确的制度依靠，加之校园欺凌问题产生的原因十分复杂，如何有效治理成为一个现实难题。许多学者认为法律制度因其权威性、稳定性和可预见性，在治理校园欺凌中能发挥重要价值，而面对校园欺凌立法落后的现状，如何完善校园欺凌法律制度应是需要回答的首要问题。因此，深入思考校园欺凌的实践困惑，进而提出针对性的立法构想，这对推进校园欺凌依法治理具有极为重要的理论价值和现实意义。
一、新时期校园欺凌治理问题的提出
校园欺凌是困扰世界各国的教育难题。对未成年人欺凌现象的研究始于20世纪70年代北的挪威（如dan olweus），其后影响扩及到英国和澳大利亚等国家。在我国，校园欺凌问题也一直是令教育工作者难以回避的焦点话题，校园欺凌事件使得受欺凌学生留下严重的心理问题，或者中断学业，更有甚者造成学生死亡。在新时期，由于社会经济条件的发展、学生权利意识觉醒、互联网技术不断进步等诸多因素，校园欺凌发生了一些新的变化，治理难度进一步加大。
（一）新时期校园欺凌的主要表现
新时期校园欺凌行为受到学校内外部诸多因素的影响，表现形式主要涉及肢体、言语、网络、性侵犯等多个方面，新时期校园欺凌行为仍然呈现出行为反复性、力量不均等性、后果复杂性等基本特性，但也呈现出一些新的表现特点，主要表现为以下四个方面：一是从形式上看，校园欺凌已从传统的身体暴力转向语言欺凌、网络欺凌、身体欺凌、物品欺凌等多种形式共存，孤立、排挤、语言侮辱等欺凌手段具有隐蔽性，导致校园欺凌行为难以被发现和及时应对；二是从传播媒介上看，传统校园欺凌行为及其后果更易于在学生班级、校园范围内传播，更依赖于教育场所的非正式群体，只要学校引导得当、教育及时，完全有可能将欺凌行为的不良影响控制在最小范围。而互联网时代，校园欺凌行为在网络的迅速传播给被欺凌者造成了新的伤害和侮辱，家长、学校在面对网络传播途径却难以采取有效应对措施，互联网时代的校园欺凌治理难度加大；三是从欺凌行为实施主体角度看，传统校园欺凌行为以男生为主，但近年来校园欺凌的实施主角女生参与明显增多，女生参与的校园欺凌更多还体现在情感纠葛等方面；四是从受欺凌者角度看，尽管许多校园欺凌行为中的受害者多处于弱势地位，但学生及其家长依靠法律途径维护自身权益的意识明显增强，不过由于相关法律制度的欠缺，学生及其家长的维权意识局限在与校方的权益纠缠之中，仍然难以对欺凌者本身追究责任。此外，一些学者注意到，校园欺凌行为难以得到有效治理，导致个别地方出现了校园帮派的萌芽。有研究表明，中小学生在校园加入帮派，并非由于简单的威逼、利诱，而是帮派对于青少年可以提供归属感、安全感、成就感等心理满足,家庭替代、向成人过渡等社会化支持 , 以及经济利益等利益获取的途径。
（二）校园欺凌行为产生的原因反思
由于学界普遍认为教育活动是社会、学校、家庭等诸多因素合力推动的，因此学界关于校园欺凌的成因，也是基于自身学科，从社会、学校、家庭等多角度进行反思的。我们认为，校园欺凌的产生原因，具有以下几个方面。
第一，社会结构变迁及规则缺失。除了学界关注到的不良社会风气对学生造成的负面影响，近年来，网络媒体、朋辈影响等问题在校园欺凌中也是十分典型的影响因素，更深层次说，“社会结构变化带来的矛盾以及结构性变化的压力影响校园，社会文化的混乱与思想的复杂是校园暴力的重要诱因”。由于当前我国反校园欺凌相关立法的不完善，造成反校园欺凌制度的缺失，也就导致了新时期的校园欺凌治理，国家权力制约和规范的力量有限，使得校园欺凌问题的产生及其治理方式深受社会结构变迁的影响，这也给了许多社会组织介入参与的机会。
第二，学校治理无力及无奈。传统意义上，由于校园欺凌是发生在学生之间的欺凌行为，治理主体主要还是学校，学校利用自身的教育权力网络，一直在反校园欺凌问题上扮演着权威角色。以往这种权威得到了社会认可和自觉服从，但近年来随着人们对教育质量要求的提高，对学校教育本身的不满也逐渐增多。一方面，学校教育本身“重智轻德”的倾向深受诟病，另一方面，学校教育惩戒权的不明晰导致教师处于不敢管不能管的尴尬境地，无法有效地对欺凌学生进行批评教育。因此，缺乏制度基础保障和权威观念价值支撑，学校在反校园欺凌中的角色颇为无奈。
第三，家庭结构变迁及失能。家长教育方式、家庭关系和结构、家长行为等诸多原因也是造成校园欺凌行为的主要诱因，有学者指出，家庭环境影响与教育的缺失是造成欺凌事件的主要因素。在社会转型期，城镇化进程的推进加速了传统家庭结构的变迁，建立在习俗、家族信仰基础上的家庭权威也逐渐受到挑战。留守儿童 30中产生的校园欺凌问题，不仅仅是家长教育责任的缺失，更为重要的是，家庭教育结构不同以往，家长维护自身权威的生活基础减弱，难以像传统家庭教育一样干涉子女的教育和生活，这直接导致了家庭教育在留守儿童教育中的功能失效或者弱化。
第四，学生个体身心发展阶段性、差异性特征导致。“90后”“00后”学生生活学习环境较之前人有了明显改善，随着社会经济的不断发展和科学技术的进步，学生与社会接触的机会和渠道都比以往更加频繁多样，学校教育与社会生活一定程度上的断裂造成了学生的困惑和反教育行为。一方面当前许多学生存在心理承受能力较弱、法律意识淡薄，自我控制力较弱等问题；另一方面，由于学生处于身心发展关键期，也呈现出典型的阶段性特征，一些学生不良的道德观念及反社会文化行为若没有得到及时制止，容易使其陷入校园欺凌的歧途难以回头。
可以说，正是新时期校园欺凌问题呈现出诸多新的特性，加之校园欺凌产生原因的复杂性，使得校园欺凌治理变得非常困难，而从法律保障层面思考反校园欺凌问题，也成为一条十分关键的路径。
二、校园欺凌依法治理的实践现状
校园欺凌依法治理的实践主要表现为制度上以法律保障为主导加强制度设计，司法上根据校园欺凌行为的不同性质依法进行相应的规范和惩治，实施主体上强化学校的职责和角色，治理体系上构建学校、家庭和社会密切合作的反欺凌网络系统等。
（一）反校园欺凌的制度设计
国际上有很多国家和地区制定了反校园欺凌的专门立法，使反校园欺凌更具指导性和针对性。如韩国于2004年出台《校园暴力预防及对策法》；日本于2013年通过《防止欺凌对策推进法》，规定可能涉及犯罪的欺凌行为均应进行报案，并协助警方进行调查；美国到2016年已有47个州设立了反校园欺凌的专项立法；我国台湾地区于2012年制定了《校园霸陵防制准则》，就校园的安全预防措施，校园欺凌实施救济的程序和方式等做了具体规定。但就我国而言，除了台湾地区，目前还没有反校园欺凌的专项立法，在预防和处理校园欺凌事件时主要根据《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国刑法》等法律的相关条款依法治理。
与此同时，在实践中，其他相关的行政法规和部门规章也是我国反校园欺凌的制度依据。从安全保障和预防的角度上，可依据《中小学幼儿园安全管理办法》《中小学校岗位安全工作指南》的规定，明确政府、教育主管部门、学校各个岗位的安全职责，健全学校安全管理制度。若发生了校园欺凌行为，造成学生人身损害后果的事故，则可依据《学生伤害事故处理办法》进行处理，保护学生、学校的合法权益。值得一提的是，长期以来，在校园欺凌制度设计上，对于被欺凌者的权利保障关注不足，我国目前缺乏针对校园欺凌事件心理疏导的程序和操作规定，仅依据《中小学心理健康教育指导纲要》等规范性文件对被欺凌学生进行心理健康教育、心理救济和危机干预。不过具体到各个学校，一些学校制定了符合自身实际的反校园欺凌制度或应急处置预案，用于指导反校园欺凌的宣传教育工作和欺凌事件的应急处理。
（二）反校园欺凌的司法应对
校园欺凌事件的情况复杂，司法应对是依法治理校园欺凌不可或缺的路径。有调研提出，对于校园暴力事件坚持宽严相济，区别对待，情节较轻的，尽量给予最大限度的感化、挽救，但构成犯罪，甚至罪行严重，不宜宣告缓刑的，就当判处实刑，而不是简单赔偿和解。通过区别对待，既彰显法律的关怀，又不失威严，公平地实现对未成年人的特殊保护。我国依据欺凌事件的性质和严重程度，危害事实间的主体关系，处理方式可分为协商调解、行政处罚、民事赔偿和刑事责任几种情况。
第一，协商调解。校园欺凌事件涉及打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，由公安机关进行调解处理。经公安机关调解、当事人达成协议的，不予处罚。而经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关将依据规定给予处罚，同时告知当事人可依法向人民法院提起民事诉讼。如果造成学生伤害事故，也可根据《学生意外伤害事故处理办法》的规定，通过协商方式解决，不仅如此，在双方自愿的情况下，也可以书面请求主管教育行政部门进行调解，乃至依法直接提起诉讼。
第二，行政处罚。校园欺凌事件中如果涉及侵犯他人人身和财产权利，尚不够成刑事处罚，且难以协商调解的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚。处罚的种类包括警告、罚款、行政拘留等。但在法律责任年龄上，不满14周岁的人违反治安管理的，明确规定“不予处罚”；已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚。
第三，民事赔偿。在校园欺凌中若发生侵害他人人身权利和财产权利的事实，侵害者应当承担相应的民事责任，从司法实践上看，这也是目前追究校园欺凌者责任的主要方式之一。以人身权利中的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害为例，《中华人民共和国民法通则》规定公民“有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”如果侵害者是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，由监护人承担民事责任。
第四，刑事责任。刑事处罚在责任年龄上面规定未满14周岁的公民不承担刑事责任，14周岁至16周岁的公民只对犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸等重罪负刑事责任。面对未成年人的犯罪事件，因不满16周岁不予刑事处罚的，《中华人民共和国刑法》要求“责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”由于中小学生多属于未成年人，因此在校园欺凌治理中，通过追究刑事责任方式惩罚欺凌者的手段使用相对较少，但不可否认的事，校园欺凌触及刑法的案件占了校园欺凌行为的一定比例，一些校园欺凌还是严重的犯罪行为。以北京市高院发布的五年间的校园暴力犯罪的审理情况为例，审结的近200件案件中，实施校园暴力犯罪的未成年人超过六成，其中14周岁以上不满16周岁的未成年人占到12%，其余为16周岁以上不满18周岁的未成年人。被害人的年龄结构主要集中在14周岁以上不满16周岁的未成年人，占比达到64%。10%的被害者转而通过报复的手段成为加害人。许多学者提出，如不妥善惩处施暴者，可能会导致校园欺凌事件的恶性循环和影响加剧。需要指出的是，对于无法追究刑事责任的校园欺凌行为，实践中还可依据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定，由其父母或者其他监护人，或原所在学校提出申请，经教育行政部门批准后送专门学校进行矫治和接受教育。
（三）反校园欺凌的学校角色
学校在反校园欺凌实践中有着重要作用，英国谢菲尔德欺负干预方案研究指出，学校投入欺负干预的时间和精力越多，干预的效果就越好。我国在相关教育行政法规中赋予了学校办学的权利和责任，这为学校积极承担反校园欺凌主体提供了法律依据。如《中华人民共和国义务教育法》规定学校可以“按照章程自主管理”，“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”；《中小学幼儿园安全管理办法》指出学校应当“对学生开展安全教育，培养学生的安全意识，提高学生的自我防护能力”；《学生伤害事故处理办法》则指出“发生学生伤害事故，情形严重的，学校应当及时向主管教育行政部门及有关部门报告”等。
总体而言，学校在反校园欺凌实践中的角色定位主要体现在以下几个方面：其一，预防和教育。即对学生进行思想道德教育，让学生认识校园欺凌的危害，树立正确的道德观和人生观，加强情绪调节和自我管理能力。其二，惩治和处理。对已经发生的校园欺凌事件进行妥善处理，惩治和教育欺凌者；情节严重的要向有关部门进行请示和汇报；帮助受欺凌者疏导情绪。其三，沟通和合作。加强与社会各界的沟通和交流，与社区、家庭、政府形成反欺凌的合作共同体。此外，在反校园欺凌的实践中，对于学校是否是欺凌事件的责任方，承担校园欺凌的法律责任，教育界和司法界的争议较大。有研究者认为，由于学校教育、管理的疏漏导致的学生、教师人身权利和财产权利受到侵害，以及由于学校违法处理加重后果的，学校应当承担相应的法律责任，其原则是过错推定原则，实行举证倒置。
（四）反校园欺凌的社会参与
如前所述，校园欺凌事件的发生受多种因素的影响，如学校教育和管理不当，家庭教育的缺失，社会不良风气影响等，因此，教育主管部门、学校、社区、教师、家长、学生均有责任共同参与到反校园欺凌的实践中。目前有很多国家重视反校园欺凌的社会参与程度，力图将学校、家长、社区、同伴纳入反欺凌的网络系统中。例如英国国家儿童成立反欺凌联盟（aba, anti-bullying alliance)，联合了教师、儿童工作者、家长、社会青年等来了解和预防校园欺凌。该组织还在每年的11月发起反欺凌周活动，让每个人都能通过各种方式积极参与。在我国，香港地区制定《全校总动员手法》 (whole-school approach)，倡导由学校管理层、老师、社工、家长及学生的互动合作，及提前向一些高危学生提出协助（包括欺凌者或被欺凌者），以预防欺凌事件的出现。可以说，提高社会参与程度，开展全员合作的治理方式是当前反欺凌实践的发展方向，但我国目前反校园欺凌多元治理体系尚未形成。反校园欺凌的协作共同体应当在政府的主导下，鼓励和倡导社会、学校、家庭、学生的积极参与，多管齐下，整合各方资源，共同构建和谐校园文化。
三、对校园欺凌依法治理实践的反思
通过对校园欺凌依法治理现状的分析我们知道，依法治理校园欺凌问题成为近年学界新的关注点，与以往对校园欺凌治理以“德”为主的范式不同，一些学者批评校园被欺凌者难以得到法律有效保护，特别是2015年在美国校园里欺凌同学的中国留学生翟芸瑶等三人，将在美国监狱里将度过漫长的6-13年的刑期的校园欺凌处理案件，促使国内学者进一步反思我国反校园欺凌依法治理实践的成效问题。总的来说，针对校园欺凌的依法治理实践，我们认为有以下几个方面值得进一步反思。
（一）对校园欺凌后果严重性认识不足
校园欺凌通常具有非均衡性、隐蔽性、持续性的特征，教育工作者和家长往往难以判断或低估其带来的危害。近年来，校园欺凌恶性事件频发，引发社会各界的广泛关注和激烈讨论，加强校园管理和保证学生安全的呼声十分强烈。然而除了备受关注的少数事件，很多弥漫于学校的欺凌事件则因隐蔽性或未造成严重后果而没有受到重视，一些恐吓、打人、谩骂事件在部分家长、教师看来只是简单的恶作剧，往往希望通过私下解决来息事宁人。校园欺凌中的非肢体伤害也未引起足够重视，如语言的无礼谩骂、侮辱、诋毁，以及故意排斥被欺凌者于团体之外，使其感到孤独、被歧视、不受欢迎等，都会给被欺凌者的精神带来痛苦，心灵上造成创伤，甚至影响其人格发展。以语言暴力为例，它在校园欺凌中占很大比重，一些语言暴力对学生心灵的杀伤力巨大，甚至能够引发学生的厌学、逃学、自杀等严重后果。
此外，随着互联网的发展，校园欺凌的时间和方式扩大化，可通过电子邮件、网上聊天、短信等方式恶意诋毁或发布侮辱性的消息，进行人身攻击，使被欺凌者心理产生恐慌和痛苦。这种欺凌方式隐蔽性强，实施欺凌的途径简单，易造成长期欺凌的局面，若受害者不主动报告很难被发现，且欺凌者往往具有不可追查的特点。治理校园欺凌如不充分认识校园欺凌的严重性，掌握各种欺凌方式的特点，有针对性地进行治理，校园欺凌将会成为学生成长过程中的重要隐患。
（二）治理校园欺凌的责任主体不明确
在实践中，治理校园欺凌并没有专门的立法规定和责任划分，也未明确规定责任主体是家长、教师、学校还是政府机构，只在相关法律法规中间接涉及。如《中华人民共和国婚姻法》要求“父母有保护和教育未成年子女的权利和义务”“在未成年子女对国家、集体或他人造成损害时，父母有承担民事责任的义务”；《中华人民基础教育共和国教师法》要求教师要“制止有害于学生行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象”；《中华人民共和国侵权责任法》要求“学校等教育机构对未成年人负有管理职责”；还有《中华人民共和国未成年人保护法》要求国家要“根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯”等。
从现行法律法规来看，各方都对治理校园欺凌负有不可推卸的责任，但由于没有特定的立法要求，也缺乏有效的沟通渠道，更没有相应的督办机制，难以让各方责任落实到位，推卸责任的情况经常发生。因此亟待有反校园欺凌方面的专门立法，明确政府、社会、学校、家庭等在治理校园欺凌方面的职责，细化其分工，建立责任到位的长效监督机制，形成以立法为依据和指导的反校园欺凌的协同治理体系。
（三）治理校园欺凌的方法缺乏有效性
在学生、教师和家长层面，面对校园欺凌，受欺凌者有的害怕打击报复，往往选择忍气吞声，教师和家长如不主动询问很难察觉。即使有主动报告者，教师和家长往往只对施暴学生进行批评教育，不会或者难以采取其他法律措施，对受欺凌的学生大多只是言语安慰，缺乏专业的心理疏导，极易让其留下心理创伤和隐患。
在学校层面，“教育为主”是很多学校治理校园欺凌的主要方法，希望通过道德教育使学生的心灵受到启发，达到预防校园欺凌，使欺凌者恢复正轨的目的。最令人尴尬的事，基于对学校声誉的维护，面对校园欺凌时一些学校往往选择内部协商和低调处理的方式，隐藏或者化解矛盾替代了教育目的。同时，学校教育惩戒权并没有明晰的法律界定，《中华人民共和国义务教育法》规定“对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除”，由于学校没有相应的惩戒权利，其较为软弱的治理方式也使很多“小霸王”在学校肆意横行，有恃无恐。
在法律层面，中国青少年犯罪研究会的统计资料显示，青少年犯罪总数占全国刑事犯罪总数的70%以上，其中14岁至18岁的未成年人犯罪占青少年犯罪总数的70%以上。我国目前的法律对未成年人犯罪的惩罚力度较小，《中华人民共和国刑法》明确规定十四岁以下的人犯罪不用负刑事责任，十四至十六岁的人除明文规定的特别严重的几类犯罪行为需要负刑事责任之外，如果事件未涉及轻伤以上伤害，欺凌者最多仍然是受到治安处罚或批评教育，而已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，也规定应当从轻或者减轻处罚。《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》也对未成年人实施犯罪减轻处罚做出了相应规定。不得不说，在其他反校园欺凌治理手段缺乏情况下，由于犯罪成本低，处罚力度小，行为遏制力不足，法律手段是否对反校园欺凌能起到实质效果也令人存疑。难怪近些年在依法治理校园欺凌的方法上各界进行了激烈讨论，提出了加大对校园暴力的惩戒力度，对施暴者予以重刑，提高法律威慑力和预防效果；调整犯罪惩罚年龄，降低刑事责任年龄，以符合当前社会实际；将监护人纳入法律责任追究机制中等呼声。虽然这些观点有待商榷，但间接也反映出学界对依法治理校园欺凌实效的不满。
综上所述，由于对校园欺凌后果严重性认识不足、治理主体不明确、方法路径有效性不高，所以依法治理校园欺凌难以取得实质效果。国务院印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》提出对校园欺凌专项治理，为响应号召，近年各地纷纷出台多项举措，如拓宽信息渠道，加强全天候防控管理，开设主题班会，加强对学生的教育等。虽然说校园欺凌专项治理犹如一记重拳，一定程度上起到了预防和打击校园欺凌的作用，然而我们认为，仅靠突击式的专项整治并不能根治校园欺凌这一顽疾，也无法保证治理的有效性和持续性。反校园欺凌实践效果不佳，究其原因主要源于立法的缺失，这既使得治理行为缺乏规范性、稳定性和可预见性的制度引导，也导致各界对校园欺凌的认识不足，重视程度不够，在面对和处理校园欺凌事件时显得手足无措。尽快进行研究制定《反对校园欺凌法》，将制度规章上升到立法层面，可以提高其震慑力。加强法律对治理校园欺凌的积极干预作用，这对反校园欺凌具有十分重要的作用和意义。
四、反校园欺凌的立法构想
在校园欺凌治理路径中，法律机制无疑起到了特殊而又十分关键的作用，从法律视角审视反校园欺凌问题，需要对校园欺凌构成的空间要素、主体要素、行为要素与法律边界等问题进行分析，进而提高对依法治理校园欺凌功能价值的认识，回答反校园欺凌立法的必要性、紧迫性、可行性问题。基于此，我们可以从反校园欺凌立法目的与原则、立法主要内容、参与主体责权利边界三个角度理清反校园欺凌立法的基本问题。
（一）明确反校园欺凌立法的目的及原则
反校园欺凌立法的目的和原则是我们进一步思考反校园欺凌的责任主体，提出校园欺凌依法治理的规范性和可操作性问题的基础和条件。立法目的是立法者制定法律，调控社会关系，调整社会利益的目标和动机，是法律制定和实施的根本动因。任何一个法律制度文本都需要预设立法目的，进而明确制度的价值定位，在实践中，许多法律制度会在法律文本中使用专门的法律条款阐释自己的立法目的。教育立法的目的是保障教育事业的发展和公民受教育权利的实现，我们认为，明确反校园欺凌立法目的主要是要明确两个问题。第一个问题是通过法律手段治理校园欺凌问题的可能性。从实践中看，反校园欺凌应该是多元主体多种手段的综合运用。一方面，由于反校园欺凌涉及对象的特殊性，教育手段仍然发挥着非常重要的作用，反校园欺凌不可能只依靠法律惩处欺凌者得以解决；另一方面，法律资源的有限性决定了法律介入校园欺凌问题是有边界的，仅仅依靠法律手段解决校园欺凌不仅不必要，也不可能。基于此，反校园欺凌立法目的必须充分考虑到法律自身的优势发挥和局限性。第二个问题是反校园欺凌立法目的是一种基于现实需要的综合目的。之所以说是现实需要，因为反校园欺凌是考虑到校园欺凌问题的严重性，而且其他治理路径和手段乏力这一情况而被提出了的，其直接目的是发挥法律制度的积极作用，解决校园欺凌问题；而之所以说是综合目的，因为以法律调整的社会关系和利益关系领域是十分复杂的，反校园欺凌立法需要考量政治、经济、文化、社会等多重因素，目的预设本身就是价值和利益平衡之结果。
与立法目的一样，教育立法同样需要有作为内在精神品格的原则支撑，而作为反映时代价值观念的立法原则，有助于立法者准确把握立法方向和内容。除了传统意义上教育立法所倡导的宪法原则、法治原则、科学原则等基本原则外，我们认为，反校园欺凌立法还应注意以下几个特殊性原则。第一是底线原则，即法律制度在反校园欺凌具有自身独特的优势，这种优势来自于其稳定性、强制性和权威性，但法律资源本身是有限的，作用也会受到局限。因此反校园欺凌立法更应该关注校园欺凌中影响恶劣、后果严重的欺凌行为，对于一般的欺凌行为应主要由学校在法律允许范围内行使自身的自主权。第二是教育原则，即反校园欺凌立法应将教育与处罚结合起来，本着保障受欺凌者教育权益，规范欺凌者行为之目的，通过法律途径，创新惩罚和教育手段，促使欺凌者受到必要惩处，起到引导教育其之目的。第三是民主原则，即反校园欺凌立法涉及诸多主体利益，而且面临情况十分复杂，需要引导多元主体积极参与立法，实现立法主体的广泛性。同时立法程序应民主公开，利益相关者的知情权和表达权应得到充分保障。
（二）理清反校园欺凌立法的主要内容
如前所述，我国对校园欺凌治理也有许多法律予以间接的规范和明确，例如《妇女儿童权益保护法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》以及《刑法》涉及的相关内容。因此反校园欺凌专门立法既要和已有法律形成共同治理机制，也不能简单重复其他法律规定，反校园欺凌专门立法应有自身所关注的独特内容。从校园欺凌行为产生的过程来看，反校园欺凌立法应关注事前预防的法律机制、事中控制的法律机制和事后救济的法律机制三个方面。
一是反校园欺凌事前预防的法律机制。反校园欺凌，预防教育是关键。从众多校园欺凌案件分析可以看出，校园欺凌行为的产生，都是事前诸多因素共同作用的结果，例如学生法律意识不强、学校疏于管理防范等。我们认为，反校园欺凌立法关注事前预防问题应着力于四点，即法治教育、预警机制、优化教育环境和构建校园安全管理体制。二是事中控制的法律机制。事实上，校园欺凌行为产生，对于学校和家庭而言，是一场严重的教育危机。它不仅损害学校声誉、教育威信，更为严重的是对学生身心健康造成无法弥补的伤害。反校园欺凌的事中控制本质上就是一场危机管理，强调社会各方主体要在校园欺凌偶然性中发现必然性，把握校园欺凌产生的规律性，利用合适的方式方法，将危机造成的损害降低到最低。在实践中，许多学校制定的反校园欺凌应对机制从流程、策略、组织构建等方面都积累了丰富的经验，值得我们在立法中借鉴。依托危机管理理论，校园欺凌事中控制的法律机制，可以通过设立法律救援专线、引导利益相关者主动参与、为社会组织介入创造条件等路径展开。同时，反校园欺凌立法还应对校园欺凌处理中的学校程序化、制度化的干涉机制予以明确，并强调其他相关责任主体的介入义务和权利。三是反校园欺凌事后救济的法律机制。在这里需要强调的是，校园欺凌行为产生后，我们应视其后果采取不同的应对措施。有学者指出，校园欺凌行为的性质是侵权行为，其构成要件也必须具备违法行为、损害事实、因果关系和过错四个要件。因此，校园欺凌行为产生后的法律应对，应结合刑事法律、民事法律等其他相关法律规定，充分考虑施暴者的教育和惩罚、被欺凌者的权利救济、相关失职主体的法律责任追究等具体问题。而相关主体失职责任具体是指监护人的责任、学校未尽管理职责的责任以及其他主体应该承担的连带责任。
（三）明晰利益主体权责利边界，构建协同治理机制
反校园欺凌立法本身要对我国反校园欺凌的管理体制、机构设置、参与主体责权利界定、被欺凌者权益保障等提出系统化的立法构想，对反校园欺凌的法律介入方式和介入边界提出基本主张。无论是反校园欺凌的事前预防、事中控制还是事后救济，都离不开多元主体的参与，因此，明确各方主体的权责利边界，构建反校园欺凌协同治理机制就成为立法的一大难题。一方面，要明确反校园欺凌利益主体如学生、家庭、学校、政府、社会组织等的权责利问题。这应遵循各方主体权责利对等的原则，做到不同主体权责利的统一。权责利问题从根本上说是利益关系协调问题，只有明晰了各方主体的权责利具体内容和实现机制，才能调动其依法参与反校园欺凌的积极性。另一方面，我们还需要构建多元主体参与反校园欺凌的协同治理机制。对于协同治理，有学者提出，协同治理的三大影响因素即作为显性因素的利益状况、作为隐性因素的社会资本以及作为共享因素的制度和信息技术。因此，要实现协同治理,就需要从调控影响因素的作用域出发,以激发显性因素表达、优化网络关系结构,注重隐性因素培育、深化协作互动机制建设,加大共享因素供给并以促进整合功能发挥为路径。反校园欺凌协同治理机制充分体现出以人为本、法治正义的价值诉求，协同治理机制的构建也应是最大限度遏制校园欺凌行为的发生，降低其不良后果，实现维护和增进公共利益之最终目的。校园欺凌的偶发性增强了治理难度，这更需要我们从完善立法角度，着力于改进治理结构体系，建立合适的协同机制，转变协同治理观念、培育社会参与因素等途径增进校园欺凌协同治理的可能性。