小学生“减负”政策实施中的现实困境与对策思考
近年来，学生“减负”一直是社会各界普遍关注的话题。2013年8月，教育部公布了《小学生减负十条规定》（征求意见稿），在“小学不留书面形式家庭作业”“一至三年级不举行任何形式的统一考试”等几条规定引起广泛争议的同时，也意味着小学生将迎来新一轮的“减负”热潮。
从1955年我国第一个“减负令”———《关于减轻中小学生过重负担的指示》到2014年的“减负万里行·第2季”的实施，中国的“减负”已经走过了60个年头。据统计，新中国成立以来教育部制定的各种减负政策有近50项，但其实施效果却总是不尽如人意。如中国青年报社会调查中心近日进行的一项调查（17476人参与）显示，67.5％的受访者认为目前小学生减负效果较差。我们不禁要问，“减负”政策的实施为何解决不了小学生学习负担过重的问题？半个世纪的50项“减负”政策为何总逃不脱“石沉大海”的命运？“减负”政策在实施过程中到底存在哪些问题？又是什么阻止了 “减负”政策的实施？基于此，我们有理由相信减负政策总体情况不容乐观，需要进一步针对问题提出对策、尝试解决。
一、小学生“减负”政策实施中的困境揭示
1、“减负”政策实施重量不重质
学校在实施“减负”政策时存在着简单化的现象，只追求减负的表面形式，而忽略了减负的本质。标在于‘增效’，在于通过‘减负’提高学习质量，让学生获得更多自由发展、培养创造精神和实践能力的空间”。具体表现在“减负”政策的过于 “量化”和减负工作的机械化：学校在实施“减负”政策的过程中，只片面注重“减轻负担”，没有在“减掉负担”的基础上进行增效；只注重学生“负担量”的减轻，没有注重“质”的保障与提升。
首先，在“作业”减负方面存在学业减量而体验增量的问题。《小学生减负十条规定》第四条规定“一至三年级不留书面家庭作业，四至六年级要将作业总量控制在１小时以内，可布置一些适合小学生特点的体验式作业”。根据以往的调查结果发现，50.4％的学生完成作业的时间在1小时内，表明小学生的作业量确实得到减轻。但是规定中提到的“适合学生的体验式作业”的实施情况却不尽如人意，16.8％的学生只有书面作业，58.4％的学生的作业形式为课外阅读作业，只有8.8％的学生完成过 “劳动体验式作业”，作业的类型没有得到丰富、质量没得到提升。另外，政策规定学校在减少作业的同时，还应因地制宜地安排学生参观博物馆和图书馆等社会设施，组织其参加力所能及的手工劳动和农业劳动，但访谈得知大多数小学都没有组织类似活动。
其次，在“减负”过程中存在“量多质少”的问题。调查结果显示，在学校实施 “减负”政策的同时，学生负担却没有质的改善。学校通过减少“作业量”，希望学生将“减负”后的更多时间用于自身其他能力的发展，而事实上学生“减负”后的空闲时间依然还在进行“量”的重复。有的学生在进行各种科目的补习，除了教科书之外还有其他教辅书需要学，有的学生在每天的自由支配时间仍要完成家长给布置的作业，“减负”政策的真正目标没有得到实现。
2、“减负”政策实施中形减实不减
学校减负，不能仅仅着眼于“减负”任务的完成，更要切实地减轻学生负担、促进学生的发展。如果只注重“减负”政策的表面实施，那么小学生“减负”则会走不出“越减越负”的怪圈。从调查结果看：学校在实施“减负”政策时存有消极抵抗现象，表面上实施了“减负”政策，但其只是做表面功夫，用技术掩盖本质，从而没有达到真正减轻小学生学习负担的效果。
首先，在“考试”减负方面存在形减实不减的问题。《小学生减负十条规定》中规定学校实行‘等级加评语’的评价方式，全面取消百分制。调查结果显示，学校实施等级评价，摒弃了“排名制”，但这种等级却是百分制下的等级。只要百分制存在，“排名”就不会消失。“减负”政策无法得到完全落实，实施存在“表面化”现象。
其次，在“课程和体育锻炼”减负方面也存在实施的形式化问题。从课程表上看主副课开设较为齐全，设置较为合理，而事实上主课教师占用副科课堂现象比较严重。据调查显示，有５６．８％的学生所在学校或班级存在调占课程现象，访谈四位老师中有三位表示自己调占过课程，课表只是用来制造“减负”的假象。
3、“减负”政策实施中社会支持力量薄弱
在“减负”过程中，出现了“学校减负，社会增负”“教师减负，家长增负”的现象，表明“减负”政策在实施过程中缺乏社会支持，“减负”政策的实施遭遇了多方阻力。
首先，家长对“减负”政策的实施持不支持态度。他们担心“减负”后，孩子的成绩会下降从而无法升入好的中学、大学，更担心减负会削弱孩子今后的竞争力。因此，在学校实施“减负”的同时，他们仍奔波于各种补习班和为学生购买更多的教辅资料。调查结果显示，４１．６％的学生参加了奥数、英语、作文等补习班，７７．６％的学生表示家长给其购买了学习参考书，４１．６％的学生表示在完成教师布置的作业后，家长还会为其布置作业。
其次，教师对“减负”政策的认知不深从而影响 “减负”政策的实施。访谈的四位教师均表现出 “减负”会影响学生学习成绩的认知，抵触“减负”政策的实施。由访谈得知，学生期末复习阶段，调占课程的现象更是十分严重。由于教师考核多将班级教学成绩纳入考核指标，教师在高度重视考试分数的环境中，自然对“减负”政策“不感冒”。
再者，在当前“以分数论英雄”的教育环境中，“减负”无疑会遇到基层教育管理部门和以补习机构和教辅书为代表的教育市场等的层层阻力。访谈中广东佛山某小学的老师谈到“减负”的实施阻力时，表示教育局对学校提出的过关指标是主要因素之一。另外，调查发现，在教辅书的使用方面，48％的学生有2～3本，16.8％的学生有4～5本，12.8％的学生更是有5本以上。这也在一定程度上表明教育市场对“减负”政策实施存有对抗性。
二、小学生“减负”政策实施中困境的成因分析
1、“减负”政策能力的制约性
第一，政策制定群体与政策行为主体利益不一致。减负政策的各个行为主体———学校、教师、家长以及社会各界在减负过程中会根据自身利益情况对“减负”政策进行“变通”，从而使得减负政策很难顺利有效地得到实施。首先，政府与学校教师利益不一致。减负政策要求学校和教师 “减负增效”，不仅“减负”会给学校带来影响升学率的担忧，“增效”的实现也需要学校和教师付出更多的精力和时间，还会打乱学校现有的教学秩序和教师现有的教学经验，因此，校长和教师在“减负”实施过程中，会采取“消极抵抗”策略。其次，政府与学生家长利益不一致。一方面，政府关注的是学生发展，而家长关注的是学生成绩；另一方面，政府制定政策针对的是我国普遍存在的“小学生学习负担重”的问题，但家长由于区域、城乡和阶层的不同，对待“减负”的态度也不尽相同。再者，政府和“教育市场”利益不一致。这里的“教育市场”是由补习机构行业、出版业、书店等“教育出售团体”构成的，他们无一不为当前小学生的减负工作制造阻力。
第二，政策制定群体和政策行为主体观念不一致。政策制定群体和政策行为主体之间还存在观念的分歧，对“教育成才”的定义不同，导致“减负”政策在实施过程中遭遇各方阻力。首先，对待学习内容，政策制定者所持的是全面发展的观念，而政策行为主体所持的则是知识中心主义观念。“减负”更重要的是让学生德智体美劳全面发展，但现在以 “考试成绩”为主的评价方式却让教师和家长都唯 “书本知识”是从。因此，评价体制不改变、家长的知识观不改变，“减负”政策的实施将遇到很大难题。其次，对待学习方法，政策制定者所持的是“乐学”观，而政策行为主体所持的则是“苦学”观。“减负”作为推进素质教育的一项政策，其本质在于提倡学生乐学好学、让学生享受学习的乐趣，但是政策行为主体往往将素质教育与刻苦学习对立，认为只有刻苦努力才能学好。再次，对待就业，政策制定者所持的是各行业平等的就业观，而政策行为主体所持的则是强调文凭和学历的就业观。现今社会中，个人的就业机会与其受教育程度存在密切的因果联系，个人要在激烈的社会竞争中保有立足之地，就要不断地学习，取得高学历。因此，在大多数家长、教师持这种就业观时，“减负”政策的实施无疑要遭遇阻力。
第三，政策条文的具体规定和政策实施的现实情况不一致。为确保政策的可实施性，“减负”政策条文的具体规定都予以量化，但“量化标准”在政策实施中却无法界定。如“四至六年级要将每天书面家庭作业总量控制在１小时以内”，这看似具有操作性，但是由于学生的学习能力、学习习惯等的不同，该项措施在实践中并没有起到其应有的作用。
2、“减负”政策监督的乏力性
政府在实施“减负”政策时，没有提供相应的监督体制。这也导致学校没有完全落实“减负”政策，且片面理解“减负”，没有达到“减负增效”的成效。“减负”过程中的监督乏力由以下几个原因造成。
第一，成本较高导致监督成“空谈”。减负政策作为一项宏观性、全局性政策，其实施范围涉及全国各个地区的学校，政府要做到对全国所有小学“减负”政策的实施情况进行监督，需要投入大量的人力、物力和财力，而我国目前的教育经费投入并不能得到保障，因此“减负”实施过程中的监督往往沦为“空谈”。
第二，方式单一导致监督“走过场”。“减负”政策实施的监督形式通常是行政监督的方式，即上级教育行政部门对学校政策实施情况进行随机检查或者学校定期向上级教育行政部门进行汇报等。这种监督方式太过单一，很容易演变为“走过场”。而且这种“减负”政策的实施监督方式属于事后反馈监督，应激性不强，同时也缺乏前瞻性，实施过程中出现的问题也无法得到有效的反馈和补救。
第三，赏罚不明导致监督“形式化”。“减负”政策的实施考核法则不够具体化，尤其是赏罚措施的模糊化使其监督效力大大减弱。如《小学生减负十条规定》第十条提到“县区教育行政部门要严格责任追究，对加重小学生课业负担的有关负责人和直接责任人进行问责”，但是对督导检查的措施以及对加重小学生学习负担的学校如何问责却没有明确规定，这也导致“减负”监督有“形式化”的嫌疑。
三、提升小学生“减负”政策实施的对策思考
1、强化政府统筹协调减负工作职责
第一，理解减负本质，创新减负政策。“减负”的总体目标是“减轻学生学习负担，促进其健康发展”，我们现阶段的“减负”政策只注重于“减轻学生负担”，却忽略了“促进学生发展”。教育行政部门的减负政策与措施应力求引导教师对教育进行价值层面的反思和批判，使之了解减负并不是仅仅减掉学生的作业量，而是要将“减负”后的时间用来促进学生其他能力的发展，这样才能保证减负的效果。运用“由下至上”的理念指导“减负”工作，使“减负”政策更具有合理性。我国目前的“减负”方针都是国家统一制定，然后进行区域试点、全国推广。我国幅员广阔，区域间、城乡间学生学习负担情况差异较大，国家统一制定的方针政策并不具有普适性。因此可以运用 “由下至上”的 “减负”理念，即在国家统一颁布 “减负”方针后，各学校依据该方针且根据自身具体情况制定“减负”细则。
第二，统筹制度改革，创新评价体制。“减负”政策的实施还需相关教育体制的保障，政府在开展“减负”工作的同时，也要确保相关教育体制改革的顺利进行，并在此基础上创新教育评价体制。应将减负工作与小学升初中制度、中考制度、学业水平考试制度以及高考招生制度等系列改革有机衔接贯通起来，用制度改革来保障“减负”政策的实施。我国传统教育评价以分数为准，形成了学校、教师、学生乃至整个社会以分数为中心的现象，这种单一的评价标准，不仅不适合教学改革的需要，更是实施“减负”政策的阻碍。在当前单一高考模式改革的形势下，政府应创新评价体制，将高考改革理念引入小学生评价体系，“改变教师和学生以‘分数’为中心的教学理念和学习状态，为‘减负’政策的实施提供制度保障。”
第三，加强监督力度，创新督导形式。“减负”政策的实施需要相关监督制度的保障。政府应加强监督力度，创新督导形式，配备一套可行性较强的监督措施。“减负”政策有效实施的保障需要建立执行、监督和问责的长效机制。政府不应使监督局限于教育系统内部，应创新督导形式，从教育系统外部着力，积极引导家长对学校进行监督。
3、大力推进学校教育教学环节创新
第一，丰富课程类型，提高学习资源利用率。当前学校的课程类型还是比较单一，有关小学生个性、能力发展方面的教育较为欠缺，因此应当增设相关课程。小学生的学习、实践和创新等能力的培养与提升，与其对学习资源的有效运用有关，即对教材、教学仪器、图书馆、电脑等学习资源的有效利用会对其各方面能力的提升有很大帮助。因此，学校应该提高学习资源的开发和利用水平，为小学生的学习提供更多的优质资源，从而促进他们的全面发展，减轻其学习负担。
第二，创新作业形式，提高家庭作业高效性。“减负”政策的出发点绝不是简单地 “不留作业”或“少留作业”，而是要在减少作业数量的基础上，有效地提升作业质量。因此亟须创新作业形式，提高作业的高效性，从而减轻学生负担。另外，教师还应确保作业形式多元化，把握小学生活泼好动这一特点，布置一些与课程内容相关的“活动”作业，充分调动学生各种感官对知识的感触，做到书面作业与实践作业相结合。同时，教师还应提高作业的高效性。教师应精心备课选题，且经过全体教师集体讨论后，根据本班学生学习情况，有选择地布置作业，要达到不机械、不重复。作业内容不仅要紧紧围绕教学内容来设计，还需体现一定的层次性，满足不同层次学生的学习需求。有条件的学校，还可实行作业分层制。
第三，提高课堂效率，增强教学方法有效性。“向课堂要效率”是不少学校实施“减负”政策时打出的口号，在减少作业量和主科课程学习时间的情况下，提高课堂效率显得尤为重要。学校应在备课环节上下苦功，实施“自备、集备、复备”的集体备课模式，即将教师集体研究教案与个体设计创新教案相结合，利用集体的智慧和个人创造力的发挥，切实增强备课的实效性。其次，学校应组织“教学考评小组”对全校教师进行“磨课”，这样不仅能促进教师教学方法的改进，也可以不单单以班级学习成绩作为评价教师的依据。
3、切实增强社会和家长的减负共识
第一，促进相关团体对减负的支持。做好减负工作，不仅要在教育内部 “开刀”，更要引导政府、学校、教育部门和其他各个领域对“减负”提供有力的支持。全社会教育观、人才观的转变是减负取得成功的必要前提。
第二，转变学生家长对减负的偏见。家长之所以不支持“减负”政策是因为他们存在“减负会影响学生成绩”的错误观点，因此，学校应积极与家长沟通和交流，转变家长对减负的偏见。首先，学校领导可以借助“家长学校”的平台，帮助学生父母理解“减负”的正确理念。其次，学校要设立家长委员会，加强与家长的互动。可以定期邀请家长参加学校的“减负”特色活动，使他们通过亲身感受增进对“减负”工、作的理解。再者，教师应当通过家长会、家访和各种家校活动使学生家长对学校的“减负”工作有较全面的了解，并借机帮助家长转变对“减负”政策的偏见，树立正确的教育观念和“人才观”。
第三，加强学生自身对减负的理解。谈及“减负”，我们会考虑到教育相关部门、学校、教师、家长等主体，却经常忽略了减负的最终受益者———学生。在“减负”政策的实施过程中，如果学生对减负有正确的理解，那么减负工作则会事半功倍。教师应不时在教学过程中渗透减负理念，帮助学生更好地在“减
负”过程中学习。教师应当“纠正”学生的成绩观，帮助其发掘其自身的优点和特长，注重其能力的发展。
“‘减负’是一项系统的工程，‘减负’政策的有效实施还依赖于一个良好的教育环境，依赖于 ‘人才观’的改变，更依赖于国家教育事业的健康发展。”［５］本文从政府、学校和家长三个角度进行的对策探究，也只能为当前小学生的减负工作提供一点新思路，我国小学生“减负”之路仍任重而道远。