马廷奇 陈 辉
摘 要 当前和今后一个时期，建设现代职业教育体系、推动职业教育高质量发展，既是我国职业教育改革与发展的主题，也是基于经济社会发展需要的战略抉择。相对职业教育高质量发展的要求，职业教育层级体系还不能支撑产业结构转型升级对高素质技术技能型人才的需求，人才培养体系还没有彰显职业教育应有的校企融合特色。实践中，关键是要强化人才培养的类型体系、升级人才培养的层次体系、建构人才培养的开放体系，推进职业教育高质量发展。
关键词 现代职业教育体系；职业教育高质量发展；职业院校；区域经济
近年来，我国职业教育改革与发展进入“快车道”，一方面是基于经济社会发展对高素质技术技能型人才的需求；另一方面是源于国家以及地方政府出台的一系列职业教育政策的推动。与此同时，职业教育研究也渐趋成为一门“显学”，受到学术界以及社会各界的广泛关注。在纷繁复杂的职业教育改革与学术研究话语体系中，“现代职业教育体系”“职业教育高质量发展”成为两大热词。这主要是因为两者在实践中既是职业教育改革与发展的主题和目标，也是职业教育改革与发展的瓶颈和重心。那么，何谓现代职业教育体系？何谓职业教育高质量发展？二者在职业教育改革和发展中有何实践关联和矛盾？本文拟在厘清这些基本问题的基础上，提出以现代职业教育体系建设推进职业教育高质量发展的实践思路和基本框架。
一、职业教育高质量发展与现代职业教育体系的实践内涵
（一）职业教育高质量发展及其实践内涵
2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，对职业教育发展设定了两个阶段的高质量发展目标，即“到2025年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进。办学格局更加优化，办学条件大幅改善，职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%，职业教育吸引力和培养质量显著高”“到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。技术技能人才社会地位大幅提升，职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配，在全面建设社会主义现代化国家中的作用显著增强”。或者说，今后5~15年内，我国职业教育高质量发展重点在于强化三方面内涵：一是强化职业教育的类型定位，二是构建现代职业教育体系，三是服务技能型社会建设。在实践中，职业教育高质量发展关键是要处理好以下几对基本关系。
一是高质量发展与规模数量增长的关系。近年来，职业教育大发展，尤其是高职教育大扩招，加重了人们对职业教育人才培养质量问题的担心。那么，职业教育数量增长与高质量发展之间是否必然相悖？从发展经济学的视角而言，发展意味着量的增长和质的提升，量的增长本身就意味着发展。如果说职业院校人才培养数量不足，或者说职业教育人才培养供给数量滞后于经济社会发展的需求数量时，就很难说职业教育是高质量的。当然，数量并不等于质量，但数量的增长也不等于质量必然得不到保障。数量与质量的一致性既取决于职业教育人才培养的数量满足社会经济发展需求的程度，又取决于职业教育或职业院校质量保障能力。数量增长如果能够与入学标准、人才培养模式、质量标准、学习方式、就业保障等方面的改革相配套、相协同，那么数量增长就不会引起质量的滑坡，或者说，质量是可以得到保障的。
二是高质量发展与结构调整之间的关系。职业教育高质量发展还与职业教育结构、人才培养结构等因素密切相关。从根本意义上说，职业教育高质量发展是一个数量、质量、结构相统一的实践概念。从结构层面而言，职业教育结构具体包括层级结构、学科专业结构、布局结构、数量结构等。长期以来，我国职业教育发展的困境主要表现为两个方面的人才培养结构性供需失衡。其一，人才培养质量的结构性供需失衡，即职业教育更多地是学历层次教育，职业教育类型特色没有得到彰显，更没有表现出相对于普通教育的不可替代性；其二，人才培养的数量结构性供需失衡，即职业院校某些专业毕业生数量难以满足经济社会发展对高素质技术技能型人才的需要。也就是说，高质量发展与结构变革是紧密相关的，没有职业教育结构的变革及其合理性，就谈不上职业教育高质量发展。
三是高质量发展与服务对象的关系。强调职业教育高质量发展，首先要确定到底是对谁而言的高质量。宏观层面的整体性质量，即满足经济社会发展、经济结构调整、转型升级、发展动能转换，以及高端制造业发展需要的程度，是相对于当前以及未来经济社会发展对技术技能型人才需求的高质量，是人才培养供需吻合的高质量。当前，我国已成为世界“第一制造大国”，形成了独立完整的现代工业体系，是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，部分产业处于国际领先地位。职业教育人才培养的质与量是否能够满足制造强国战略需求是衡量职业教育高质量发展的主要标志。中观层面的校本质量，即学校人才培养模式、专业结构、办学特色相对于区域经济发展、科技创新、企业转型升级的满足度。微观层面的个体发展的质量，即满足毕业生就业和未来发展需要的程度，具体表现为毕业生就业能力、就业质量、发展潜力以及社会适应能力等。这三个层次相互关联、相互印证，虽然表现形式或考察视野不同，但本质意涵相同，都体现为人才培养质量满足社会需要的程度。
（二）现代职业教育体系及其实践内涵
所谓现代职业教育体系是指适应经济社会发展以及职业教育自身发展趋势和规律的教育体系。2014年6月23日，教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014- 2020年）》（教发[2014]6号）将现代职业教育体系概括为“适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念”；“具有中国特色、世界水平”。2019年1月24日，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）中提出，“完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系，畅通技术技能人才成长渠道”；“发展专业学位研究生”；“开展本科层次职业教育试点”。2022年5月1日修订实施的《中华人民共和国职业教育法》第二章提出“国家建立健全适应经济社会发展需要，产教深度融合，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习的现代职业教育体系”。结合上述文件精神以及职业教育改革与发展的趋势，现代职业教育体系的实践内涵可以从广义和狭义两个层面来理解。广义上的现代职业教育体系，泛指职业教育内部要素及其与人力资源市场、行业企业等相关主体之间关系的开放体系，包括普职关系体系、职业教育层次结构体系、专业结构体系、人才培养模式体系、产学合作体系等；狭义上的现代职业教育体系是指职业教育层次贯通、横向融通的结构体系，包括职前职后一体化、普通教育与职业教育融通化。本文所提现代职业教育体系主要是指广义层面的概念意涵。
实践中，现代职业教育体系建设的关键是职业教育要姓“职”，体现职业教育发展的类型特色，实现“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”的发展定位，以及“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”。2021年，全国共有中等职业教育学校7294所，招生488.99万人，占高中阶段教育招生总数的35.08%；在校生1311.81万人，占高中阶段教育在校生总数的33.49%。2021年，全国共有普通本科高校1238所，本科层次职业学校32所，高职（专科）院校1468所；普通本科招生444.60万人，职业本科招生4.14万人，高职（专科）招生552.58万人。2019-2021年连续三年高职（专科）招生人数超过本科院校招生人数，基本形成了中职与普高、普通高等教育与高等职业教育规模的上下比例贯通、平分秋色的办学格局。但需要注意的是，“十三五”期间，全国技能劳动者的总体数量虽达到2亿人以上，但在总量、结构、培养、使用等方面，与实际需要相比仍存在一定差距，人才市场高技能人才的求人倍率长期保持在2以上，“技工荒”、高技能人才供不应求与大学生结构性就业难同时并存。实际上，就业市场紧缺的不是职业院校普通毕业生，而是职业院校优质毕业生，是高水平技术技能型人才。“十四五”期间，我国将新增技能人才4000万人以上，技能人才占就业人员比例达到30%，东部省份高技能人才占技能人才比例达到35%，中西部省份高技能人才占技能人才比例在现有基础上提高2~3个百分点。
因此，破解人才市场对技术技能型人才需求的数量或质量难题，必须通过强化类型定位、构建现代职业教育体系来实现。与普通教育相比，产教融合、校企合作是职业教育人才培养模式改革的基本途径，也是现代职业教育体系建设的根本原则。近年来，国家和地方政府针对推进校企合作、产教融合出台了一系列政策，作出了战略性的顶层设计。从宏观层面来说，要将产教融合列入经济社会发展规划，建设一批产教融合试点城市，打造一批引领产教融合的标杆行业，培育一批行业领先的产教融合型企业；从微观层面来看，要切实实现专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接。
二、职业教育高质量发展的现实困境
随着产业升级与结构调整，高端制造业、战略新兴产业快速发展，人工智能、大数据、云计算、互联网加速融入生产过程。在此背景下，我国经济高质量发展对高素质、复合型技术技能型人才的需求快速增长。同时，随着共同富裕成为国家战略，国家和全社会将更加重视提升全体人民素质、提升人力资本，人民群众对教育培训、技能学习，以及高质量职业教育有着更加旺盛的需求。在这种背景下，以高质量发展为导向的现代职业教育体系建设既面临难得的机遇，同时也面临严峻的挑战。
（一）职业教育层次体系难以满足产业结构转型升级对高层次技能人才的需求
新时期产业结构转型升级步伐加快，新科技应用领域迅速深化和扩大，芯片半导体产业、新能源产业、电力装备产业、新材料产业等，对高素质技能型人才的需求旺盛。“十三五”期间，我国技能劳动者由1.3亿人增至2亿人，其中高技能人才超过5000万人，但技能劳动者占就业人口的总量仅为26%，高技能人才仅占整体技能人才总量的28%，与德国、日本等制造业强国高技能人才占技能人才比例达到70%到80%相对照，差距还相当大。2016年12月，教育部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部等部门共同编制的《制造业人才发展规划指南》中所列的十大重点产业领域，到2025年人才缺口达2985.7万人，其中不仅包括研发人才，也包括技术技能型人才。但值得关注的问题是，目前我国职业教育体系的层级体系建设相对滞后，与高端制造业发展以及制造业整体品质提升的要求不相适应，具体表现在高等职业教育大多是专科层次，职业本科教育发展才刚刚起步，数量占比较少，硕士和博士层次职业教育还很难摆脱学术型人才培养模式的窠臼。因此，打破以往高等职业教育仅仅局限于专科层次“天花板”的束缚，推进职业教育体系的层级升级就成为当务之急，尤其是要重点发展本科层次的职业教育。
我国职业教育体系层级结构存在的问题，其本质是相对于产业发展的需求而言的。或者说，职业教育层次体系是一个动态变化的过程，随着产业结构转型升级，尤其是高端制造业发展对高素质技能型人才需求的增加，职业教育层次上移是必然趋势。当前，我国职业教育层次体系偏低，主要源于两方面的原因：一是由于职业教育发展滞后于产业结构变革尤其是高端制造业的快速发展，二是由于长期以来职业教育政策僵化，以及自上而下的行政控制式发展模式，职业教育发展缺乏因地制宜的政策支持体系。实际上，发展本科职业教育、提升高等职业教育层级，一直是国家职业教育改革和发展的政策导向。2014年5月，国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》中首次提出“探索发展本科层次职业教育”，“引导一批普通本科高校向应用技术类高校转型，重点举办本科职业教育”，但同时也规定“原则上专科高等职业院校不升格为或并入本科高等学校”，虽然是原则性规定，但由于政策缺乏变通和灵活性，这就从根本上限制了高职院校独立升格举办本科职业教育。2019年2月，国务院出台的《国家式和培养模式多样化，从政策上突破了上述“原则限制”。2019年6月，教育部正式批准首批15所“职业学院”正式更名为“职业大学”，截至2021年底，先后有32所高职院校通过“升格”“转设”等方式举办本科层次职业教育。2021年教育部先后发布《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》《本科层次职业学校设置标准（试行）》，对规范发展本科职业院校和专业做出了具体规定；同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%”的发展目标。可以预见，在政策“规范”和发展“目标”的双重驱动下，“十四五”时期本科层次职业教育发展必将走向“快车道”。
当然，理论上的应然不等于实践中的实然。虽然本科职业教育已经成为独立的职业教育层次，但本科职业教育还是一个“新生事物”，无论是升格还是转设、转型，以往的办学模式或人才培养模式“惯性”依然根深蒂固，凸显本科职业教育的类型特色还需要一个渐进实现的过程。一是本科职业教育的办学定位及其教学内涵不明确，人才培养的过程标准、考核或评估标准还很不完善；本科层次职业教育的人才培养目标如何区别于专科层次，无论是在认识上还是在具体教学标准设计上都还比较模糊；二是虽然层次升本但内涵建设相对滞后，主要表现为在专业建设过程中专科与本科、职教本科与普通本科之间理念和要求的冲突，教学过程重理论学习轻技能培养，课程建设重学科体系轻实践体系；三是办学条件薄弱，不仅表现在硬件条件建设方面，更表现为人才培养理念、“双师型”教师队伍建设与本科职业教育的办学要求还有相当大的差距。
（二）职业教育人才培养体系还没有彰显校企融合办学的职业教育类型特色
与普通教育相比，职业教育是一种跨越学习与工作、跨越专业与职业、跨越学校与企业的跨界性教育，或者说，职业教育是校企共同参与的双主体、双场域教育，或者说其本质上就是校企合作教育。职业院校不能关起门来办学，而必须走产教融合、校企合作的开放式办学之路；产教融合、校企合作是职业教育办学的底色，是职业教育的本质特性，是职业教育人才培养适应人才市场的根本要求。2011年，教育部率先提出产教融合这一概念，此后国家相继颁布一系列文件对职业教育产学合作、产教融合做出顶层设计、政策激励和细化的制度安排。2019年9月25日，国家发展和改革委、教育部等6部门联合制定的《国家产教融合建设试点实施方案》（发改社会[2019]1558号）经中央全面深化改革委员会第职业教育改革实施方案》提出，“开展本科层次职业教育试点”，推动本科层次职业教育实现形九次会议审议通过。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出“将产教融合列入经济社会发展规划”；“以城市为节点、行业为支点、企业为重点，建设一批产教融合试点城市，打造一批引领产教融合的标杆行业，培育一批行业领先的产教融合型企业”。也就是说，产教融合不仅是推动职业教育高质量发展以及人才培养模式改革的制度保障，也成为推进经济社会发展以及产业结构转型升级的国家战略选择。从本质意义上来讲，产教融合以及产教融合建设试点是涉及政府、社会、职业院校、行业企业等多元主体的协同行动，是一项综合性、系统性的改革工程。
在实践层面，产教融合必须落实到校企之间具体的深度合作才能实现。据统计，截至2017年9月底，中国内地共有实体注册企业2907.23万家。其中，私有企业2607.29万家，国有企业247.67万家，跨国公司和港澳台企业在内地投资设立的公司约52.27万户。如此海量的企业，究竟什么样的企业才能作为产教融合的合作对象呢？为什么产教融合又称为职业教育发展的难点和堵点呢？这一方面与校企之间的制度性分离，以及缺乏企业参与职业院校人才培养的激励机制相关；另一方面与传统的职业院校封闭办学模式和人才培养模式相关。在“计划体制”时期，实际上是部门（行业）办学、企业办学的体制，无论是中等职业教育还是高等教育，校企合作、产教融合具有天然的组织和制度保障，随着市场经济环境下教育管理体制改革和国有企业市场化改革，中等职业学校和高校逐渐脱离了行业或企业办学的体制，校企合作成为校企双方基于自身利益和成本考量的“理性”选择。当合作成本大于收益或无利可图时，企业往往回避合作或仅进行形式上的合作，当收益大于成本或可以达到互利共赢时，企业往往主动合作或积极参与职业院校的人才培养。实际上，这就存在一个校企双方的相互选择问题。从理想目标而言，职业院校应当结合当地社会经济发展的需要，在重点产业领域或转型升级的重点领域，选择与学校专业群发展相一致的企业，或鼓励行业企业尤其是上市公司、行业龙头企业举办职业教育。然而，目前校企之间远没有形成相关利益攸关方，更没有结成命运共同体，校企合作主要是靠彼此之间的“关系”或“感情”维持，缺乏校企之间实质性的深度合作育人体制机制。
深化校企合作、产教融合，旨在促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，实现经济发展与职业教育的供求对接，以及职业院校与行业企业的互利衔接。但实际上，产教融合与这种理想要求还有很大差距。一是对职业教育产教融合缺乏整体设计，以及系统化的制度保障，所谓校企合作还只是停留于初级阶段的形式化合作，或仅仅是点对点的结合，即一个项目对接另一个项目、一个学校对接一个或几个企业、一个专业对接与之关联的行业，既缺乏政府层面的顶层设计，也缺乏与区域经济发展、行业产业之间的整体性建构，职业院校专业设置、培养方案、教学资源、教学过程、学生就业等方面缺乏与地方产业、岗位需求以及区域资源的针对性联系。二是产业与职业院校合作形式单一，或仅仅局限于学生实习见习方面的合作，缺乏科技研发、技术创新、学科专业建设、课程开发、人才培养模式等一体化校企合作规划，同时职业院校人才培养的学科导向思维依然占主导地位，对产业技术创新和技术市场的需求不敏感，校企之间对产教融合目标的理解存在不小的偏差，实践执行缺乏体系化的制度规约。
三、以现代职业教育体系建设促进职业教育高质量发展
当前，我国职业教育的主要矛盾表现为经济社会发展以及人民群众对职业教育的需求与职业教育发展不平衡不充分之间的矛盾，而这种不平衡不充分形式上表现为职业教育体系的问题，本质上是职业教育质量问题。或者说，职业教育体系与职业教育高质量发展是问题的“一体两面”，因此，职业教育的高质量发展必须通过建设现代职业教育体系来实现。
（一）强化职业教育的类型属性，创建职业教育人才培养的类型体系
《国家职业教育改革实施方案》提出职业教育要“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”；“职业教育与普通教育是两种不同类型的教育，具有同等重要的地位”。因此，强化职业教育的类型属性既是职业教育发展的战略定位，也是职业教育改革的必然选择。长期以来，职业教育之所以社会认可度不高，是因为职业教育的类型属性没有得到充分彰显，没有凸显不同于普通教育的办学特色、质量特色。当前，强化职业教育的类型属性，关键是要从单个学校或局部的特色追求转向职业教育体系建构层面，既要全面规划、系统设计，又要制度保障、政策引导。一是探索体现职业教育类型属性的校企深度合作育人模式。优化职业教育供给结构，推动形成紧密对接产业链、创新链的专业体系；积极推进引企入校、企业办专业，建设职教联盟、产业学院或产教融合型企业；推行“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”为主要内容的中国特色学徒制。二是构建体现职业教育类型属性的人才培养体系。实践中，亟待建立“职教高考”制度体系，完善“文化素质 职业技能”的考试招生模式，打通中职（职高）毕业生升学的制度“梗阻”；通过推行“1 x”证书制度，构建职业教育的国家和行业标准，倒逼职业院校优化培养方案，创新人才培养模式；着力推进“三教”（教师、教材、教法）改革，系统规划教学体系“谁来教、教什么、如何教”的问题。三是建设体现职业教育类型属性的人才培养质量标准。本质上说，职业教育教学标准来源于产业、行业、企业，而不是来源于学校、学科、教师；职业教育人才培养过程要始终贯彻“能力本位”理念，结合职业岗位或岗位群的需要，确定培养目标体系以及教学评价和考核标准，并据此设置课程、组织教学内容。可以说，强化职业教育类型特性就是由学科主导的人才培养过程转向产业主导的人才培养过程，也是倒逼职业教育去“学科化”并逐步“回归职场”的过程。
（二）推进职业教育区域化发展，升级职业教育人才培养的层次体系
职业教育具有鲜明的区域性特征，这主要是由办学主体的区域性、服务面向的区域性、投资主体的区域性决定的。职业教育与区域经济发展具有很强的共生共赢关系，往往是经济活跃度越高或经济较为发达的地区，职业院校人才培养质量就越高，毕业生就业的社会认可度也越高。因此，区域经济发展与职业教育发展要统筹规划、一体化设计。一方面，政府要将职业教育改革纳入区域经济社会发展中长期规划，根据区域经济转型升级战略要求做好职业教育发展的顶层设计；另一方面，职业院校要主动根据区域经济发展需求调整专业结构，增设新兴专业，改造传统专业，人才培养要与新经济、新技术、新产业、新业态、新模式实现对接，着力培养服务于数字经济时代的高素质技术技能人才。同时，随着区域产业结构调整、传统技术升级改造，尤其是区域高新科技产业的发展，亟需打破固化的高中阶段和专科层次的职业教育框架，形成中—专—本—研上下贯通的职业教育体系，建立贯通技术工人、技能人才、高技能人才、大国工匠的职业教育体系和人才成长通道[9]。当前，要重点落实职业本科教育实现形式多元化政策，一是优先遴选符合条件的“双高计划”高职院校“升格”举办本科职业教育；二是推进地方普通本科学校“转型”成为应用型本科学校；三是通过独立学院“转设”成为职教本科或应用型本科院校；四是支持有条件的高职专科学校、普通本科学校和应用型本科学校举办本科职业教育专业。同时要探索不同层次职业教育人才培养一体化模式，推动不同层次职业教育在专业设置、培养目标、课程体系、培养方案等方面的有效衔接。
（三）创新职业教育多主体协同机制，建构职业教育人才培养的开放体系
职业教育是一种跨界教育，是多主体、多场域的跨界合作教育，从本质上来说，职业教育体系是一种开放的人才培养体系。因此，职业教育改革是一项系统工程，不仅包括相关主体自身的改革，也包括相关主体之间的协同改革，要着力构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的职业教育人才培养的开放办学格局。首先，政府部门之间要密切配合，加大对职业教育发展的财政支持力度，切实引导社会用人单位加强就业和评聘制度改革，为职业院校毕业生营造更加公平公正的就业环境；人力资源和社会保障部门以及相关行业协会协同制定和开发职业标准以及课程教学标准，推进人才培养过程和人才培养质量规范化、标准化；各级政府要通过多元化激励政策鼓励企业依法参与举办职业教育，让行业企业真正成为职业教育人才培养的责任主体、行动主体。其次，职业院校要将开放型人才培养体系建设置于职业教育综合改革以及多元主体协同过程中统筹落实。职业院校要瞄准经济社会发展需求，狠抓人才培养体系的内涵建设，构建专业集群发展机制，使专业链与产业链、岗位链、创新链深度衔接；推进工学结合、理实一体，面向复合岗位（群）需求，构建以职业能力为导向的模块化、开放式课程体系。实质上，职业教育改革与发展或人才培养问题既有职业教育或职业院校本身的问题，也与社会文化、制度环境和政策支持密切相关。无论是职业教育体系变革还是推进职业教育高质量发展，不仅需要职业院校的自身努力，也需要政府统筹规划和顶层设计，更需要全社会的关心、参与和支持。
来源：（《职业技术教育》2022年第21期）